America do SulAs principais fontes de emissão de gases de efeito estufa na América do Sul são o desmatamento, a agropecuária moderna e o setor energético petroleiro – enquanto, na média mundial, as maiores fontes são de origem industrial, da energia e do transporte. Todo o continente emite aproximadamente 1,8 bilhão de toneladas anuais desses gases. As emissões de CO2 e equivalentes (por setores como indústria, energia, transporte e fatores como desmatamento e mudança do uso da terra) e do metano (pela pecuária, por lixo e reservatórios hidrelétricos) somadas totalizaram, em 2006, aproximadamente 7% das emissões globais de carbono e carbono equivalente.

Na Argentina, no Chile, na Venezuela e na Guiana Francesa as emissões estão concentradas nos setores energético, industrial e de transporte. Já no Equador, no Uruguai, no Suriname e na Guiana há um perfil misto.

Por fim, temos no Brasil, na Colômbia, no Peru, na Bolívia e no Paraguai o predomínio das emissões derivadas do desmatamento e do metano proveniente da pecuária. Nos campos do desmatamento e da mudança no uso da terra, o Brasil sozinho contribui com 2% das emissões mundiais, sendo que mais 2% provêm de Colômbia, Peru, Bolívia e Equador.

Levando-se em conta a relevância da América do Sul em termos de participação nas emissões globais, pode-se afirmar que existem três perfis de países emissores. No primeiro grupo encontra-se o Brasil, um grande emissor, com aproximadamente 1 bilhão de toneladas e uma participação de 4% no total mundial – dados que posicionam o país como grande player para os esforços internacionais de mitigação das mudanças climáticas.

Num outro grupo encontram-se países de importância secundária, como a Venezuela (com 1% das emissões globais), a Argentina (0,9%), a Colômbia (0,6%) e o Chile (0,4%). Num terceiro, aparecempaíses de mínima relevância em termos de volume de emissões, como Peru, Equador e Bolívia, ou nenhuma relevância, como Uruguai, Paraguai, Guiana, Suriname e Guiana Francesa.

Diante do perfil do continente, o desafio em torno do desenvolvimento da governança regional pode ser apresentado com base em duas metas focais: a redução do desmatamento (de baixo custo econômico e segmento muito pequeno de perdedores) e o aumento da proporção de energias renováveis na matriz energética (energia de hidrelétricas, dos biocombustíveis, energia eólica e solar). Buscaremos discutir a seguir, de forma breve, os principais entraves e as oportunidades que rondam essa questão.

Limites para a integração regional

No contexto da América Latina, as estruturas de integração regional pecam por falta de eficácia em quase todas as dimensões do processo – não sendo este um problema exclusivo da agenda do clima. Estruturas como o Mercosul, a Organização dos Estados Americanos, a Comunidade Andina, a Estratégia Regional de Biodiversidade, a Organização do Tratado de Cooperação Amazônica e a União Sul-Americana têm um papel praticamente inexistente no tema.

O Mercosul, por exemplo, encontra-se estagnado em nível médio-baixo de eficácia desde 1999, com extremos de crise, como ocorreu entre 2001 e 2002. A Argentina tem seguido, desde 2002, um curso neoprotecionista no seu modelo econômico, que se contrapõe ao Brasil, defensor de uma integração gradual na economia de mercado globalizada. Em 2007, com a entrada da Venezuela no bloco (ainda não ratificada pelo Senado brasileiro), o impasse se agrava em função do retrocesso desse país em termos de economia de mercado e democracia representativa e pelo ativismo anti-capitalista e anti-americano de sua política externa.

A Comunidade Andina de Nações – que tinha atingido um bom grau de integração e desenvolvimento de instituições supranacionais em função do grande apoio da União Européia – se encontra em profunda crise desde que foram se aprofundando as diferenças da Venezuela com a Colômbia e o Perú, em termos de modelo econômico e político. Em 2005, a Venezuela abandonou o bloco e, em 2006, governos nacionalistas “anti-mercado” foram eleitos no Equador e na Bolívia, levando-os a se separar cada vez mais da Colômbia e do Peru, que assinaram tratados de livre comércio com os Estados Unidos.

Já a Organização de Tratado de Cooperação Amazônica, institucionalizada em 2004, funciona em um nível apenas formal, particularmente devido ao baixo interesse do governo brasileiro e ao conflito nas relações entre Colômbia e Venezuela.

A União de Nações Sul-americana (UNASUL), institucionalizada em 2008, tem uma importância muito limitada, em função do conflito entre a postura globalizadora de Chile, Brasil, Colômbia, Peru e Uruguai e a lógica contrária à economia de mercado de Venezuela, Equador e Bolívia. O forte conflito diplomático e econômico entre Brasil e Equador no segundo semestre de 2008 agrava ainda mais a fragilidade da UNASUL.

A Comunidade Sul-Americana de Nações (Casa), rebatizada como União Sul-Americana em 2007, é apenas um exercício retórico. Tem cada vez menores perspectivas em função do conflito entre a postura globalizadora de Chile, Brasil, Colômbia, Peru e Uruguai e a lógica contrária à economia de mercado de Venezuela e Bolívia, seguida também com menor ênfase por Argentina e Equador.

Entre as instituições regionais do conjunto do hemisfério ocidental, apenas o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) mostra-se sensível à questão da mudança climática e de forma pouco mais avançada que as estruturas regionais da América do Sul. Já a Organização dos Estados Americanos (OEA) não mostra preocupação com relação às alterações climáticas, para além de certa retórica.

Na Cúpula das Américas, a mudança climática tem merecido uma importância mínima, embora seja importante destacar que o ativismo paralelo das organizações ambientalistas termina impondo certa presença da questão nas declarações.

A cooperação regional, portanto, é fraquíssima no que concerne às agendas ambientais, em geral, e às agendas do clima, em particular. No tocante à segurança, ela ainda não saiu de sua dimensão tradicional e também está longe de ser suficiente. Até do ponto de vista das organizações da sociedade civil, parece que as redes são formadas muito mais em função do norte das Américas do que entre as regionais.

Oportunidades de ação

Para além dos problemas no campo da integração regional debatidos anteriormente, cabe apontar algumas perspectivas que se apresentam para a região com relação à mitigação e à adaptação às mudanças do clima.

Um primeiro ponto a ser ressaltado é o fato de a matriz energética sul-americana já ser majoritariamente limpa, em contexto em que 80% da energia mundial deriva de matriz suja (carvão, petróleo e gás). No campo do petróleo, estima-se que a América Latina tenha uma reserva comparável à da África, mas inferior às do Oriente Médio e da Europa/Eurásia. Por outro lado, o continente demonstra um imenso potencial para utilização de energias limpas, como a hidroelétrica, a solar, a eólica e os biocombustíveis.

Países como a Argentina e o Uruguai ainda têm muito a ganhar em termos de eficiência energética sistêmica e conservação da energia – e, com isso, poderiam crescer economicamente com emissões estabilizadas. O Chile, que é o país mais rico da América do Sul, apresenta muita margem para aumentar a eficiência energética e os padrões de emissões dos seus veículos. Já é mais eficiente energeticamente e conta com uma economia de maior produtividade média, que o permitiria incorporar mais rapidamente novas tecnologias climáticas, emergindo assim no âmbito do mundo desenvolvido.

A Venezuela possui uma economia baseada no petróleo, mas tem boa margem para diminuir a intensidade de carbono eliminando os subsídios diretos e indiretos a tal consumo. O país também pode aumentar a conservação de energia elétrica e promover uma arquitetura adequada para expandir a produção de gás, em vez de petróleo.

Uma segunda questão central é o combate ao desmatamento como uma das medidas políticas que devem ser adotadas com urgência. Sabe-se que o custo de tal iniciativa não é proibitivo – exceto para os segmentos mais pobres dos países desmatadores –, sendo que o preço dessa redução ainda poderia ser compensado com instrumentos de cooperação internacional e/ou regional. O Brasil, por exemplo, por conta de seu perfil de emissões concentrado no desmatamento e mudanças do uso da terra e por ser um país de renda per capita média, apresenta o menor custo de redução de emissões, não apenas na região, mas no mundo.

Pode se estimar que reduzir a taxa de desmatamento pela metade – da média de 14.000 Km2 no período 2005-2007 para 7.000 Km2 – em aproximadamente 5 anos custaria cerca de 0,3% do PIB (4 bilhões de dólares) em fiscalização (agências federais e estaduais), repressão (judiciário e polícia) e pagamento de uma renda às populações locais pelo serviço de manter a floresta em pé, regenerar florestas degradadas e reflorestar áreas para indústria madeireira.

Um terceiro aspecto fundamental é o aprofundamento da cooperação internacional. Todos os países sul-americanos ratificaram a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas de 1992 (189 signatários) e o Protocolo de Quioto (163 signatários). Mesmo com esta disposição manifestada pelos governos, não podemos esquecer o fato de que a América do Sul depende do resto do mundo para iniciar e fortalecer a governança regional climática. Neste ponto, o conceito abstrato de eqüidade, usado pelas autoridades brasileiras nas negociações sobre o clima, não corresponde à vulnerabilidade do país. Exigir eqüidade apenas torna o processo mais lento, e os sul-americanos estão perdendo tempo com isso.

Outro problema da cooperação internacional é ser altamente politizada, impondo também condicionantes para as partes mais fracas. Assim, para a melhoria da governabilidade em geral, os países mais ricos (e doadores) preferem privilegiar destinatários que têm capacidade comprovada de garantir que os recursos serão utilizados de forma eficaz. Temem que os recursos destinados a países sem governabilidade acabem desaparecendo e/ou que os projetos não sejam monitorados para uma avaliação final. Em conseqüência, não serão as nações mais pobres as mais contempladas pela cooperação internacional.

Forças instaladas e emergentes

Para melhor se entender essas oportunidades, é preciso analisar em detalhe os países e as forças sociopolíticas instaladas e emergentes com potencial para agir quanto àqueles potencialmente resistentes à governança e à governabilidade climática.

Do ponto de vista das nações sul-americanas, todos os países serão beneficiados por políticas sensíveis à segurança climática. O benefício, porém, será maior para o Brasil e o Chile – em função das oportunidades abertas pela transição para uma economia com baixa intensidade de carbono e seus progressos tecnológicos no que concerne aos biocombustíveis.

Alguns setores importantes das economias da América do Sul demonstram potencial e interesse na transição econômica. Por exemplo, as empresas do setor hidrelétrico e correlatas, tais como as de construção de hidrelétricas. Os setores da energia nuclear para Argentina e Brasil, que têm forças muito atuantes nesse campo, também tendem a ser ganhadores nos próximos 30 a 50 anos, até a célula de hidrogênio se tornar plenamente competitiva em escala comercial.

O setor de turismo ecológico, que atrai pessoas de orientação pós-materialista e dispostas a pagar para diminuir sua pegada climática, poderia se expandir muito com melhor segurança pública. Contudo, este é um setor contraditório, já que, de outro lado, utiliza bastante o transporte aéreo, muito intensivo em emissões. O turismo se destaca como o setor com maior potencial de crescimento no mundo e, logo, só é ecológico no local de destino.

Cabe mencionar também a cadeia produtiva do transporte coletivo. Em geral, calcula-se que quem usa carros individuais emite 11 vezes mais do que quem utiliza transporte coletivo. Portanto, é natural que os governos invistam no setor, que possui lobbies fortes em diversas cidades. Nas metrópoles da região sul-americana, o problema da precariedade do setor de transportes coletivos é recorrente e, portanto, medidas como o rodízio de carros em São Paulo são paliativas, mas têm um efeito simbólico fortíssimo na reorganização da sociedade.

Por último, o movimento socioambiental também apresenta grande potencial, mas antes precisa vencer dois preconceitos: um anti-hidrelétricas e outro antinuclear. O movimento é importante e diverso e contribui para uma governabilidade informal, que está em vias de desenvolvimento na América do Sul.

Forças resistentes

Os países mais resistentes à governabilidade regional da mudança climática são Venezuela e Equador. Estas nações percebem-se como perdedoras na transição para uma economia de baixo carbono, têm governos contrários à globalização e, conseqüentemente, contrários às formas de governança e governabilidade lideradas pelas democracias de mercado ocidentais. Países que têm partes de suas economias e de suas políticas capturadas por atividades ilícitas nacionais e transnacionais também resistirão à governança climática regional, como são os casos de Paraguai, Guiana e Suriname.

Já entre as diversas forças socioeconômicas de resistência à governabilidade do clima, os desmatadores se destacam. Se nos países mais ricos da região a questão tem soluções mais plausíveis, nos demais o cenário é mais complexo, porque os setores envolvidos são extremamente pobres. Na maioria dos casos, encontram-se intimamente ligados a atividades ilícitas e à economia informal, sem controle do Estado.

Grande parte do desmatamento na América do Sul é ilegal. Isso causa um triplo efeito negativo sobre as sociedades. Em primeiro lugar, implica uma grande destruição de recursos naturais e uma conversão muito ineficiente da floresta. Em segundo lugar, permite que seja elevada a proporção de informalidade no conjunto da economia, com grande ineficiência sistêmica. Em terceiro lugar, o desmatamento promove o desenvolvimento de outras atividades ilícitas, como corrupção, crime organizado, narcotráfico, prostituição ou tráfico de armas e de animais silvestres.

Outra resistência indireta provém das companhias de petróleo, tanto as estatais como as filiais de várias multinacionais. A indústria do cimento e as empresas proprietárias ou operadoras de termoelétricas também se percebem como perdedoras na transição. Além disso, as atividades agropecuárias da fronteira agrícola seriam afetadas, mas não as do agribusiness moderno e nem a dos biocombustíveis. Outro entrave seria levantado pelo setor de construção civil menos eficiente, mas tal problema não afeta tanto o Chile e o Brasil quanto o resto dos países.

No setor de transportes, há diferenças consideráveis entre a eficiência e a competitividade das montadoras. Atualmente, o Brasil e a Argentina produzem carros com padrões relativamente baixos de eficiência, e ainda não existe controle técnico generalizado para restringir as emissões dos carros mais antigos. Isso porque a ação das multinacionais sobre os padrões de eficiência é limitada e, na América do Sul, as montadoras que resistem à transição para uma economia de baixo carbono (Ford, General Motors e Fiat) predominam sobre as que lideram essa agenda no setor (Honda, Toyota e Nissan).

Por uma liderança sul-americana

Dado o quadro geral do problema, cabe notar que a capacidade de liderança regional depende essencialmente dos países que apresentam melhor governabilidade. Nessa área, o Chile é o mais avançado, com uma construção institucional respeitável. Em seguida, temos o Brasil e o Uruguai, mas este último é desprovido da necessária liderança. Num terceiro grupo, encontramos Argentina e Peru. Depois, Venezuela e Colômbia. Por último aparecem países com governabilidade extremamente precária: Paraguai, Bolívia, Equador, Guiana e Suriname.

O Brasil tem o dever de liderar porque é um grande emissor regional. Ele ainda conta com outras vantagens, por suas dimensões continentais, sua economia, seu peso geopolítico, sua matriz de eletricidade quase descarbonizada e de intensidade média no setor de transportes, sua capacidade tecnológica, seu capital empreendedor, sua capacidade agrícola e sua alta competitividade no agribusiness mundial.

Entretanto, assumir esta liderança requer dois passos grandes. O primeiro é compreender o custo que isso implica. O segundo é promover uma grande mudança na condução da política externa, capaz de fazer uma leitura autocrítica do passado recente – como avaliar o erro de ter resistido às propostas de redução do desmatamento vindas dos países desenvolvidos que eram sinérgicas com o interesse nacional brasileiro. Alguns formuladores e implementadores da política externa ambiental do Brasil na década passada já estão chegando a essa conclusão.

Fonte Eduardo Viola – professor titular do Instituto de Relações Internacionais da Universidade de Brasília para site Envolverde